Signor Presidente del Consiglio dei Ministri,

con legge n. 24 pubblicata il 21 dicembre 2017 la Regione Emilia – Romagna ha dettato la nuova “disciplina regionale sulla tutela e l’uso del territorio” che in talune certamente non marginali sue disposizioni, a fermo giudizio di questa associazione, ha disatteso i principi fondamentali della materia governo del territorio e quindi ha ecceduto la competenza della Regione

L’associazione Italia Nostra si rivolge alla Sua sensibilità istituzionale perché Ella valuti la esigenza di promuovere la questione di legittimità costituzionale su un dettato normativo lesivo del principio per cui la disciplina generale ordinatrice dell’assetto e della utilizzazione del territorio è attribuzione riservata al Comune, rappresentanza democratica della comunità insediata, come espressione della sua autonomia, sicché il relativo esercizio non può essere in alcun modo condiviso e fatto oggetto di accordo con i privati proprietari di suoli e immobili di volta in volta interessati. Si tratta di una pubblica funzione (come tale indisponibile) che spetta ai Comuni a norma dell’art.13 del Testo Unico degli enti locali e riconosciuta loro propria dall’art. 118 Costituzione, prima ancora della applicazione del criterio di sussidiarietà. E’ la funzione di “disciplina urbanistica” che la legge urbanistica dello Stato, la 1150 del 1942, come integrata e aggiornata ai rinnovati indirizzi dalla legge ponte del 1967 e dalla sua legge attuativa (n. 1187 del 1968) vuole esercitata attraverso la pianificazione territoriale e urbana e nell’art.7 definisce il contenuto essenziale del piano regolatore generale (esteso cioè all’intero territorio comunale) ad esso assegnando un ruolo necessariamente prescrittivo, con la determinazione dei vincoli e dei caratteri da osservare nelle zone in cui si articola il territorio. Questo il modello normativo della pianificazione urbanistica e in esso è generalmente riconosciuto il principio fondamentale del governo del territorio al quale la Regione deve attenersi, perché non può darsi governo pubblico del territorio se la disciplina delle trasformazioni urbane non sia predeterminata nel piano, per essere invece rimessa e perciò condizionata alla discrezionale negoziazione con i destinatari tenuti alla osservanza delle regole. Se la regola è di volta in volta convenzionata sulle singole situazioni, perde il necessario carattere di norma generale, garanzia di uguale trattamento di tutti i cittadini secondo i principi degli articoli 3 e 97 Costituzione.

Ebbene, la nuova legge urbanistica della Regione Emilia Romagna rifiuta esplicitamente questo modello là dove nell’art. 24 fissa l’asserito principio di competenza nel riparto delle funzioni tra i differenziati strumenti di pianificazione e al piano urbanistico generale (PUG), unico nella dimensione comunale, riserva il ruolo di mera indicazione di criteri strategici generali che “costituiscono riferimenti di massima circa l’assetto insediativo del territorio comunale, la cui puntuale definizione e specificazione è di competenza esclusiva degli accordi operativi e dei piani attuativi di iniziativa pubblica” (perciò la cartografia del piano deve avere carattere ideogrammatico).   La funzione di pianificazione è così delegata agli accordi negoziati con i privati interessati, mentre gli stessi piani attuativi di iniziativa pubblica, di applicazione per altro del tutto marginale,  postulano il ”coinvolgimento dei privati interessati attraverso la stipula di accordi”. E di tale principio di competenza il successivo art. 33, che detta la disciplina del territorio urbanizzato (come l’oggetto principale del PUG, in coerenza con il proclamato fine della legge, il contenimento del consumo di suolo), dà fedele applicazione, ribadendo che “il PUG non può stabilire la capacità edificatoria, anche potenziale, delle aree del territorio urbanizzato né fissare la disciplina di dettaglio degli interventi la cui attuazione sia subordinata ad accordo operativo o a piano attuativo di iniziativa pubblica”. Sono negati quindi al PUG i contenuti essenziali della pianificazione, rimessi alla discrezionale negoziazione con i privati interessati: è la esplicita rinuncia alla autonomia e alla riserva pubblica della funzione di pianificazione, che si vuole condivisa con i privati “interessati”. Negli accordi operativi (disciplinati nei 16 commi dell’art.38) “si attuano principalmente” “le previsioni del PUG relative al riuso e alla rigenerazione del territorio urbanizzato e alle nuove urbanizzazioni”, come meri riferimenti di massima (già si è constatato, secondo il principio di competenza dell’art.24) che aprono vasti ambiti di discrezionalità negli sviluppi attuativi, non garantiti perciò dalla obbiettiva imparzialità di trattamento, in violazione del principio dell’art 97 Costituzione. Non è il caso qui di seguire il procedimento degli accordi operativi minutamente disegnato nei 16 commi fino alla conclusiva sottoscrizione, per limitarci a segnalare il debole ruolo dei Comuni nella promozione delle proposte al riguardo rimesse, nei tempi e negli specifici luoghi, alla valutazione di convenienza degli “interessati”, a fronte della posizione del tutto residuale riservata dal  comma 17, l’ultimo dello stesso art.38, ai piani attuativi di iniziativa pubblica che postulano tuttavia il coinvolgimento dei soggetti interessati attraverso l’impiego dello strumento negoziale nei modi tipici dell’accordo con i privati dell’art.61. Così si completa la rinuncia al governo pubblico del territorio.

Altri profili di sospetta illegittimità costituzionale ben possono cogliersi nella articolazione di questa legge, specie con riguardo alla facoltà di derogare alle prescrizioni del Decreto ministeriale 1144 del 1968 (nel quale è stata da sempre ravvisata la espressione di un principio fondamentale del governo del territorio), facoltà introdotta da una disposizione della c.d. legge del fare, la n.98 del 2013, qui  indebitamente esercitata (articoli 9 e 10 ) come apertura alla liberazione da ogni prefigurato limite negli assetti edilizi e perfino come soppressione degli standard urbanistici che garantiscono in tutto il territorio nazionale livelli essenziali delle prestazioni civili e sociali, sono i servizi all’abitare, la cui determinazione è riservata alla potestà legislativa dello Stato dall’art.117, comma 2, lettera m), Costituzione.

Ma a noi pare che la eccepita rinuncia alla riserva pubblica e alla indisponibilità della potestà di pianificazione urbanistica costituisca una tanto grave lesione al vincolante modello unitario del governo del territorio nazionale da motivare di per sé sola, e a giudizio di Italia Nostra imporre, un immediato vaglio del Giudice delle leggi attraverso la iniziativa governativa di promozione della questione di legittimità costituzionale a norma dell’art.127, primo comma, Costituzione. Né nell’attuale fase di vacanza governativa in funzione dei convocati comizi elettorali possono cogliersi convincenti ragioni di opportunità che sconsiglino l’intervento diretto a contrastare una preoccupante deriva istituzionale avviata dalla legge di una Regione che ha saputo assumere, e con buon fondamento specie in passato, un ruolo di indirizzo nella generale produzione legislativa regionale del nostro Paese.

RingraziandoLa della cortese attenzione, Le porgo il saluto rispettoso della Associazione e mio personale.

Roma, 15 gennaio 2018.

Oreste Rutigliano, presidente di Italia Nostra.